内容摘要：残疾人扶贫开发工作在新的经济、社会发展形势下，呈现出稳定性差、长期效应不明显等弊病，建立长效扶贫机制势在必行。本文通过对目前扶贫工作的分析，提出“发展式”扶贫开发新思路，建立制度长效机制、就业增收长效机制和服务体系长效机制，从而实现可持续发展。建立健全贫困残疾人口的利益表达机制和扶贫文化机制，真正使残疾人弱势群体公平参与社会生活，分享经济、社会发展的成果。
关键词：长效机制发展式扶贫利益表达机制文化机制

据统计，目前中国有8300多万残疾人，涉及2.6亿家庭人口。党和政府历来十分关心残疾人，高度重视发展残疾人事业，但是，必须清醒地看到，我国残疾人事业基础还比较薄弱。从2006年第二次全国残疾人抽样调查和2007、2008年的残疾人状况监测看，残疾人在基本生活、基本医疗卫生、康复、教育、就业、社会保障等方面还存在不少问题，总体生活状况与社会平均水平的差距还在不断拉大。面对如此庞大的一个弱势群体，残疾人事业的发展程度将会直接影响我国经济社会发展的综合水平。从监测结果看，目前我国残疾人基本需求比例最高的仍然是医疗救助，城镇为54.3%，农村为66.8%；其次是生活救助，城镇为40.6%，农村为61.8%；第三是康复救助，城镇为27.9%，农村为35.6%；第四是教育救助，城镇为10.3%，农村为12.7%。???这说明：一、我国残疾人基本需求与实际供给情况差异大；二、农村残疾人口基本需求明显高于城镇残疾人口；三、残疾人口生活救助和医疗救助需求迫切，需求层次还比较低。
残疾人扶贫开发工作是一项系统工程，它将社会保障、就业、增收、教育等工作融为一体，突出综合性。从社会保障和教育事业的本质来看，贫困残疾人口的最低生活保障、养老保险以及教育问题主要靠财政投入，优化财政投入机制是关键。对于贫困残疾人群而言，真正能从根本上摆脱贫困的方式是就业和增收。在城镇，贫困残疾人口实现稳定就业是脱贫的主要方式；而广大的农村贫困残疾人口的脱贫方式主要靠增收项目的实施。也就是说，扶贫工作的重点应该放在建立长效就业和增收机制上，以提高城镇和农村贫困残疾人口自我发展、自我救助的能力。目前，我国残疾人扶贫工作中面临的主要问题是扶贫稳定性差，返贫现象严重，建立长效扶贫机制势在必行。
一、我国目前残疾人扶贫工作的主要措施
回良玉副总理在2009年年初春耕生产工作会议上强调：“扶贫新标准的实施，标志着我国扶贫开发进入一个新的阶段，扶贫工作形成了开发式扶贫与救济式扶贫两轮驱动的新格局，低保是维持生存，扶贫是促进发展”，当前的扶贫工作已不再只是十年前保温饱的阶段了，已成为帮助农村贫困人口增加收入、提高发展能力的大保障背景下的“新扶贫”了。残疾人贫困人口的扶贫工作要在这一“发展式扶贫”大背景下展开。目前，各省根据自身实际状况和中央、国务院相关文件精神，开展了一些具有普遍意义的扶贫措施。
（一）将残疾人扶贫工作切实纳入各级政府扶贫规划。各省依据自身实际情况，将残疾人口实现温饱项目纳入省政府年度工作规划；扶贫办每年划拨一定的专项经费用于农村贫困残疾人发展生产和实用技术培训；残联制定实施方案，将扶贫目标任务分解下达到各市（区），建立了目标责任制，使任务到市、资金到市、责任到市、县级残联抓落实。农业部门也将农村残疾人纳入“促进农民增收”项目，在实施粮食单产提高工程、果业提质增收工程、百万亩设施蔬菜工程、畜牧业收入倍增工程、区域性特色产业发展工程（干杂果经济林发展）时，对农村贫困残疾人在项目、资金上给予了优先照顾。
（二）农村贫困残疾人危房改造项目使残疾人得到实惠。这些年来，残疾人扶贫工作有力推动了农村残疾人危房改造，解决了29万户农村残疾人危房，成绩应充分肯定。各省危房改造项目资金来源主要是：争取中国残联专项经费；省财政匹配资金；市、县财政配套专项资金。此项目已成为残疾人工作的亮点，引起了各级党委和政府的高度重视、支持，赢得了社会的广泛赞誉和广大残疾人的拥护。
（三）落实康复扶贫贴息贷款带动辐射残疾人脱贫。各级残联将贷款资金主要用于扶持农村残疾人贫困户从事有助于直接解决温饱的种植业、养殖业、手工业和家庭副业；用于适合市场需要、有较大辐射和带动作用的劳动密集型项目，因地制宜，与地方支柱产业相配套，积极推行“公司+农户”的方式，尽可能多地增加残疾人就业岗位和辐射带动面。坚持小额信贷到户、效益到户的原则，注重发挥基地辐射、实体带动的作用，扶持带动贫困残疾人解决温饱。
（四）建立残疾人扶贫基地辐射带动贫困残疾人脱贫。各地区根据实际情况，实行分类指导，重点扶持。主要开展实用技术培训、职业介绍、项目开发、示范带动和辐射发展，形成了就业技能培训中心、生态化养猪场、养鸡场、种植园、服装加工厂、预制厂等一体化、多形式的残疾人扶贫基地，辐射带动残疾人实现多渠道地就业和增收。
（五）积极开展“帮包带扶”扶贫助残活动。各地充分发挥党员干部模范带头作用，实行“一帮一”、“结对子”，帮助残疾人实现温饱，摆脱贫困。依托农村残疾人服务社（合作社）和自愿者联络站，深入开展了多种形式的扶贫结对活动，采取单位包村，领导干部、党员、团员和志愿者包户，帮助残疾人筹集资金、落实优惠政策、选项目、学技术，带领贫困残疾人脱贫致富。
另外，各省还积极与国际组织开展交流与合作，争取国际项目的支持。应该说，这些扶贫措施的实施，为我国今后开展“发展式”扶贫奠定了基础。
二、“发展式”残疾人扶贫开发新思路
“发展式”扶贫的内涵应该是：一、扶贫工作要在更为复杂的社会背景下展开；二、扶贫工作正由量变向质变转化；三、扶贫工作应实现经济效益、社会效益和生态效益的有机结合。当前的扶贫工作已不是在10年前的保温饱阶段，按照新扶贫标准（人均1196元）的要求，扶贫工作的难度系数会逐渐加大。过去，我们扶持贫困人口的目标单一，就是为了实现短期内经济收入的增长，解决基本生活问题。而当今，随着人们总体生活水平的提高，贫困人口的基本需求也在数量上和质量上有所增长，从制度上而言，依靠单一的扶贫制度是不能满足贫困人口的实际需要的。最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度、教育制度与扶贫制度的组合制度体系才能满足贫困人口的多方面需求。扶贫工作由过去的单一目标向多元化目标转化，越来越注重与相关制度体系的衔接，以发挥制度的组合优势。这就意味着扶贫工作要在更为复杂的经济环境下和制度环境下展开。我们曾经提出“开发式”扶贫，强调采用“造血式”方式代替“输血式”方式，使扶贫对象具有自我发展的能力。“开发式”扶贫模式在一定程度上为贫困人口找到了出路，摆脱了贫穷。但是，目前扶贫工作中面临的严峻形势是稳定性差，返贫现象严重。归根结底，贫困人群的自我发展能力不具有持久性，他们从根本上缺乏适应复杂经济环境和社会环境的能力。现在的扶贫工作不仅仅是“造血与输血”的问题了，而是“造血机制的优化以及与身体其他机制的协调整合”的问题，“发展式”扶贫要实现的就是这种实现良性循环的跨越式的质变。无庸质疑，我们追求的发展当然是和谐的发展，也就是实现经济效益、社会效益和生态效益的有机结合，单一的发展模式早已被历史所抛弃。
从近些年各省实施的残疾贫困人口扶贫措施来看，具有如下积极意义：一、将残疾人扶贫工作与政府各项工作相衔接；二、政府对扶贫工作的财政投入在不断加大；三、扶贫工作的重点放在找项目、办实体上，以增加残疾贫困人口就业和帮助其增收为主要目标；四、充分调动社会各种力量帮助残疾人发展；五、扶贫开发工作越来越注重务实，以为残疾贫困人口解决实际生活困难为主要目标。
但是，在残疾人扶贫工作中，要实现“发展式”扶贫还要做更多努力：
（一）提高制度统筹规划能力，发挥制度规模效应。
目前，在残疾人扶贫开发实践中，扶贫办、农业部门、残联等依据自身的工作职责，在政府年度扶贫规划的框架内开展工作。而年度扶贫规划往往体现为各部门、各单位的年度扶贫任务分配，缺乏长期的制度规划安排，难以发挥制度的规模价值。规模效应本来是经济学上研究的课题，就是企业适当扩大生产、经营规模后，自然呈现出的“成本递减、收益递增”现象。把这一理论应用到制度领域，目前我国残疾人扶贫开发工作缺乏战略性制度规划，仅仅通过制定中长期残疾人扶贫开发计划难以实现“成本递减、收益递增”的制度规模效应。应该说目前在残疾人扶贫领域，各省进行了不少制度创新，如陕西省颁布实施了《陕西省农村残疾人扶贫开发计划（2001—2010年）》，《关于进一步加强扶持贫困残疾人工作的实施意见》，《关于进一步加强新阶段扶贫工作的决定》，《关于加大扶贫资源整合力度实施区域板块开发提高整村推进实效促进贫困地区社会主义新农村建设的意见》等等。这些政策的出台主要围绕落实中央下达的有关扶贫开发中长期规划，确立中长期工作任务目标，而对于长效制度体系建设并没有涉及。长效制度体系建设应分为四个模块：一、扶贫主体制度，主要规范各残疾人扶贫主体职能和相互之间的协作配合工作；二、扶贫工作制度，主要规范各项扶贫工作应遵循的实体原则和程序原则；三、扶贫监督和责任制度，主要规范对扶贫主体的监督行为及扶贫工作责任的确定和承担；四、扶贫开发创新制度，主要是设计扶贫开发过程中的创新机制和保障途径及风险的化解。残疾人扶贫工作的制度体系建设是保证我国残疾人事业健康发展的基础，我们可以将近几年残疾人扶贫工作的一些实践经验纳入法制化轨道，发挥法律制度的稳定长效优势。
（二）优化残疾贫困人口的就业增收方式，实现持续发展。
从目前残疾人就业和增收情况看，已经初步形成了就业培训、技术指导、职业介绍、项目开发、资金扶助、就业优惠等一条龙服务体系，但是，该体系的稳定性和持续性差，有待于进一步完善。目前存在的主要问题是：一、各项服务的目标并不明确，有盲目性；二、各项服务之间缺少统筹规划，难以适应市场复杂环境的要求；三、各项服务缺乏长效机制的保障，注重短期效果。“培训一百人，就业没几个”，“投入几百万，辐射没几户”的投入与产出不成比例的现象时有发生。实际上，解决这些问题的关键是紧紧围绕一个目标：实现经济效益、社会效益和生态效益的有机结合。具体实施方式是发掘能够带来远期效益的就业和增收项目。以陕西省渭南市为例，本着因地制宜、宜种则种、宜养则养、宜工则工、宜商则商的个性化扶持原则，依托基层残疾人组织，在全市推广白水县的“一人一策”（即：送猪还猪、送羊还羊、贷种还种、赊货还钱）滚动式扶贫，使全市农村残疾人养殖户发展到5187户，种植户发展到6522户，经商户2001个及小型加工业及服务行业9582个。应该说这种个性化扶持措施在目前阶段为残疾贫困人口寻找到了就业增收的好方式，是比较切合实际的做法。但是，这种分散经营的经济模式往往后劲不足，到一定程度就会停滞不前，必须发挥政府的引导、扶持作用，增强其抗风险能力。从长远来看，将分散经营项目形成产业化是抵御风险的最佳方式，要在农、工、商领域形成具有一定规模的产业集群，培植特色化产业，辐射带动更广范围内的残疾人就业和增收，从而实现良性循环。目前的残疾人扶贫基地建设和残疾人贷款服务应力求实效，制订长远投资规划，与市场需求接轨，在实践中努力将扶植产业“做大做强”，实现规模经济。
（三）增强扶贫服务体系建设，保障扶贫政策的落实。
根据中国残联未来十年农村残疾人扶贫开发规划，要争取在下一步工作中“激活”县乡残疾人服务社，使之真正成为为农村残疾人服务的可靠载体。可见，残疾人扶贫工作除了稳定的制度保证、有力的就业增收措施之外，围绕扶贫工作展开的各项服务配套措施是提升其影响力的重要因素。在农村，残疾人服务社将会成为组织和动员残疾人开展各项工作的基层机构主体，是直接为残疾人服务的窗口。它在本质上应定性为社会中介组织，是沟通政府和群众之间的桥梁。政府的政策需要服务社去落实和监督，残疾贫困人口的需求需要服务社向上反映，形成长效的利益表达机制，拓宽政府和群众的沟通渠道。在城镇，可以依托目前的基层群众自治组织——居委会，发挥其作用，形成残疾人职业介绍、技能培训、就业优惠措施实施的服务体系。目前残疾人就业保障金征收管理办法必须改进，应当与基层服务体系相结合，依法推进按比例就业、集中就业和促进残疾人就业相关税收优惠政策的实施，并抓紧制定残疾人专产专营等特惠就业政策，下大力推进残疾人就业服务机构的“规范化、制度化、专业化”建设。扶贫政策的效果好坏，重在落实，发挥基层残疾人扶贫服务体系的作用，可在政策监督、信息反馈、服务优化等多个环节提升扶贫工作的质量。
三、建立“发展式”扶贫开发长效机制
综上所述，“发展式”扶贫开发思路强调建立长效机制，包括制度长效机制、就业增收长效机制、服务体系长效机制，最终目标是实现可持续发展。在残疾人扶贫开发工作中，长效机制的建立应充分考虑残疾人在社会当中的弱势地位，使其在社会中能真正实现“平等参与”。
（一）利益表达机制的建立。残疾贫困人口生活于社会底层，其呼声往往容易被社会所忽略，沟通渠道不畅通，会使小矛盾积累为影响社会稳定的大问题。近些年来，各级政府将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加。在残疾人扶贫工作中，同样面临稳定与发展的辨证命题。根据清华大学社会发展研究课题组在首届“清华社会发展论坛”上发布的《以利益表达制度化实现社会的长治久安》报告，提出“现有维稳思路往往以压制正当的利益表达为前提，这在基层政府的工作模式中体现尤其明显。显而易见，规范化、受控制的表达方式对社会稳定的冲击和影响，远远小于不规范、不受控制的方式。因此，提高解决社会矛盾和冲突的能力，要以法治建设为中心，特别是强调基础制度和基础秩序的建设与落实。要承认这些利益表达方式的合法性，才可能通过法律法规进一步对其加以规范，确认其程序、规则和边界。”该报告进一步指出，利益表达制度化建设需要6个子机制：信息获取机制、利益凝聚机制、诉求表达机制、利益协商机制、施加压力机制、调解与仲裁机制的建立。在残疾人扶贫过程中，有关政府部门必须关注他们的正常利益要求，建立规范的化解矛盾的渠道。
（二）扶贫文化机制的建立。残疾人扶贫工作需要全社会的关心和帮助。作为一项事业，要有与之相配套的精神支撑，作为推动其发展的长期动力。我们把智力、精神重度残疾人的托养服务项目，确定为“阳光家园计划”，努力打造一个生动鲜活的托养服务载体和服务品牌。“品牌”是现代企业文化的标志，是企业文化精神的浓缩，它是在企业经营过程中长期凝练的结果。可见，文化精神的塑造不仅仅靠宣传，还要靠实践工作当中的凝练和传承。残疾人扶贫事业同样也需要创建自身的品牌形象，在未来的工作中，品牌将会成为扶贫文化的象征。残疾人扶贫文化应主要体现如下要素：吃苦耐劳的精神、敢于创新的精神、以人为本的精神、大爱至善的精神。文化的力量是无穷的，我们相信残疾人扶贫文化将会为残疾人事业的发展注入无限的生机，将会带动全中国、全世界的力量参与人类这一伟大的工程！

参考资料：
1．《中华人民共和国残疾人保障法》
2．《中共中央　国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（2008年3月28日）
3．《扎实做好残疾人教育就业扶贫和社会保障工作，加快推进残疾人社会保障和服务体系建设——在全国残疾人教育就业扶贫和社会保障工作会议上的讲话》（2009年5月13日）中国残疾人联合会党组书记、理事长王新宪
4．《努力开创残疾人扶贫工作新局面，为构建残疾人社会保障和服务体系做出新贡献——在全省残疾人扶贫现场会上的报告》（2009年7月10日）陕西省政府残工委副主任、省残联
理事长 洪康喜